Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätös KHO 2026:25 on ensimmäinen ratkaisu, jossa korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa ulkomaalaislain 110 § 3 momentin soveltamiseen tilapäisen suojelun yhteydessä. Ratkaisussa arvioitiin, millä edellytyksillä Ukrainan kansalaiselta voidaan evätä Euroopan unionin tilapäisen suojelun järjestelmän mukainen oleskelulupa rikostaustansa perusteella.
Ratkaisu täsmentää tilapäisen suojelun direktiivin (2001/55/EY) ja ulkomaalaislain välistä suhdetta, määrittelee yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vaarantamisen arviointikriteerejä ja osoittaa, ettei tilapäisen suojelun epääminen voi perustua rikostuomioon automaattisesti. Ratkaisu vahvistaa myös käsitystä siitä, että vakava ja toistuva rikollinen toiminta voi kokonaisarvioinnin perusteella johtaa suojelun epäämiseen ja edelleen karkottamiseen.
Tilapäinen suojelu perustuu ryhmäkohtaiseen arvioon
Tilapäinen suojelu eroaa kansainvälisen suojelun muista muodoista olennaisesti siinä, ettei suojelun tarvetta arvioida lähtökohtaisesti yksilöllisesti. Tilapäisen suojelun sääntelyn tarkoituksena on ulkomaalaislain 130/2002 esitöiden (HE 23/2001 vp, s. 6) ja voimassa olevan ulkomaalaislain 109 §:ää koskevien esitöiden (HE 28/2003 vp, s. 191) yksityiskohtaisisten perusteluiden mukaan se, että oleskelulupia tilapäisen suojelun perusteella myönnetään erikseen määritellyissä kriisitilanteissa, jolloin oleskeluluvat tilapäisen suojelun perusteella eivät tule myönnettäväksi jokapäiväisessä yksittäistapauksittaisessa lupaharkinnassa. Esitöiden mukaan päätös tilapäisestä suojelusta voitaisiin tehdä tilanteessa, jossa on tapahtunut joukkopako jostain maasta tai maantieteelliseltä alueelta esimerkiksi aseellisen selkkauksen vuoksi ja vaikutukset ulottuvat Suomeen ja esimerkiksi silloin, kun Euroopan unionissa sovitaan tilapäisen suojelun antamisesta vastuunjaon nimissä.
Tätä periaatetta ilmentävät sekä ulkomaalaislain 109 § että tilapäisen suojelun direktiivi. Kansallisen sääntelyn mukaan valtioneuvosto määrittelee väestöryhmän, jolle tilapäistä suojelua voidaan antaa. Vuonna 2022 annetulla valtioneuvoston päätöksellä tilapäistä suojelua ryhdyttiin soveltamaan Ukrainasta siirtymään joutuneisiin henkilöihin Euroopan unionin neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/382 mukaisesti.
Tilapäistä suojelua koskevien säännösten tarkoituksena on mahdollistaa normaalia yksinkertaisempi menettely, joissa yksilöllinen turvapaikkatutkinta olisi käytännössä mahdotonta suuren hakijamäärän vuoksi. Hallituksen esityksessä korostettiin jo alkuperäisen sääntelyn yhteydessä, että kyse on poikkeuksellisesta järjestelmästä, jota sovelletaan nimenomaan joukkopaon tilanteissa eikä tavanomaisessa turvapaikkamenettelyssä.
KHO:n mukaan hakija oli Ukrainan kansalainen ja kuului suoraan täytäntöönpanopäätöksen sekä valtioneuvoston päätöksen määrittelemään henkilöryhmään, Maahanmuuttoviraston ei ollut näin ollen tarpeen arvioida erikseen hänen suojelun tarvettaan. Ratkaisun mukaan hallinto-oikeus oli virheellisesti palauttanut asian uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, ettei yksilöllistä suojelutarvetta ollut arvioitu. Ratkaisusta voidaan johtaa ajatus siitä, että tilapäisessä suojelussa yksilöllinen harkinta kohdistuu lähtökohtaisesti vain mahdollisiin epäämisperusteisiin, eikä suojeluntarpeeseen silloin, kun henkilö kuuluu päätöksessä määriteltyyn kohderyhmään.
Milloin tilapäinen suojelu voidaan evätä?
Asiassa oikeudellinen harkinta liittyi ulkomaalaislain 110 §:n 3 momenttiin. Sen mukaan tilapäisen suojelun perusteella myönnettävä oleskelulupa jätetään myöntämättä, jos ulkomaalaisen katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Tämä säännös perustuu tilapäisen suojelun direktiivin 28 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi evätä suojelun esimerkiksi henkilölle, joka on saanut lopullisen tuomion erityisen vakavasta rikoksesta. Direktiivin sanamuotoa ei kuitenkaan ole sellaisenaan siirtynyt ulkomaalaislakiin, vaan epäämisperusteeksi on säädetty yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle aiheutuva vaara. Tämä ero muodostui ratkaisevaksi asiassa annetun ratkaisun lopputuloksen kannalta.
KHO katsoi, ettei direktiivin 28 artikla mahdollista pelkän rikostuomion muodostavan automaattisesti perustetta tilapäisen suojelun epäämiselle. Koska kansallisessa laissa ei ole säädetty rikostuomiosta itsenäisenä epäämisperusteena, viranomaisen on aina arvioitava, osoittaako henkilön käyttäytyminen hänen olevan todellinen vaara yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö
KHO viittaa ratkaisussa aiempaan antamaansa ratkaisuun KHO 2021:121 ja sen osana Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuun C-554/13 (Z.Zh. ja I.O.), jossa arvioitiin palauttamisdirektiivin käsitettä “vaara yleiselle järjestykselle”. Unionin tuomioistuin katsoi, ettei rikostuomio yksin riitä osoittamaan yleiselle järjestykselle aiheutuvaa vaaraa, vaan viranomaisen on arvioitava kaikki tapauksen olosuhteet. Arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota muun muassa rikoksen vakavuuteen, toistuvuuteen, tekojen ajalliseen etäisyyteen sekä siihen, millaisen tulevaisuuteen suuntautuvan riskin henkilön käyttäytyminen osoittaa.
KHO siirtää nämä periaatteet myös tilapäisen suojelun epäämistä koskevaan arviointiin. Näin ollen yleisen järjestyksen vaarantamista koskeva arvio on ennakoiva: Ratkaisevaa ei ole ainoastaan jo tapahtunut rikollinen toiminta vaan se, osoittaako henkilön käyttäytyminen edelleen todellista ja riittävän vakavaa uhkaa yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle. Ratkaisu vahvistaa unionin oikeuden mukaista vaatimusta yksilöllisestä ja suhteellisuusperiaatetta noudattavasta arvioinnista.
Kokonaisharkinta johti suojelun epäämiseen
KHO korostaa ratkaisussaan tapauskohtaisen harkinnan merkitystä. Hakijalla oli pitkä rikoshistoria, joka ulottuu vuoteen 2016 saakka. Hänet oli tuomittu muun muassa kahdesta törkeästä huumausainerikoksesta sekä muista rikoksista, kuten ampuma-aserikoksesta, rattijuopumuksista, laittomista uhkauksista ja varkaudesta. KHO katsoi rikosten määrän, laadun ja toistuvuuden osoittavan jatkuvaa piittaamattomuutta lainsäädännöstä ja puutteellista sopeutumista suomalaiseen yhteiskuntaan. Tuomioistuin katsoi, että asianosaisen toiminta on ollut omiaan vaarantamaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta.
Pyrkimykselle elää nuhteetonta elämää ei voitu antaa ratkaisevaa merkitystä. Hakija oli ollut vapautensa menettäneenä suuren osan vuodesta 2021 lähtien. Lisäksi hän oli syyllistynyt uusiin rikoksiin vielä maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeen. Ratkaisu osoittaa, ettei kuntoutuminen tai rikokseton ajanjakso sellaisenaan poista yleiseen järjestykseen kohdistuvaa uhkaa, jos kokonaisarviointi osoittaa puuttuvaa sopeutumista suomalaiseen yhteiskuntaan, asianosaisen toiminta on ollut omiaan vaarantamaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Asianosaisen olosuhteiden ei voitu katsoa olleen muuttuneet sillä tavoin, että tämän aiheuttama uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle olisi merkittävästi pienentynyt. Maahanmuuttovirasto on näin ollen voinut ulkomaalaislain 110 §:n 3 momentin nojalla jättää myöntämättä asianosaiselle ulkomaalaislain 110 §:n 1 momentin mukaisen tilapäisen oleskeluluvan.
Vaikutukset maahanmuuttoviraston ratkaisukäytäntöön
Ratkaisun voidaan katsoa selventävän, ettei Ukrainan kansalaisten tilapäisen suojelun hakemuksissa lähtökohtaisesti tehdä yksilöllistä suojeluntarpeen arviointia silloin, kun hakija kuuluu valtioneuvoston päätöksessä määriteltyyn henkilöryhmään. Viranomaisen harkinta kohdistuu tällöin mahdollisiin epäämisperusteisiin.
Ratkaisu täsmentää myös, miten rikollisen toiminnan vaikutusta vastaavissa tilanteissa on arvioitava. Viranomaisen tulee tehdä tapauskohtainen kokonaisarvio, jossa huomioidaan rikosten laatu, vakavuus, määrä, ajallinen yhteys, henkilön käyttäytymisen kehitys sekä tulevaisuuteen suuntautuva uhka-arvio.
Tilapäisen suojelun epääminen ei automaattisesti ratkaise karkottamiskysymystä. Maasta poistamista arvioitaessa on edelleen tehtävä ulkomaalaislain 146 §:n tarkoittama kokonaisharkinta, jossa otetaan huomioon muun muassa henkilön siteet Suomeen, perhe-elämän suoja, lapsen etu sekä palautuskiellot. Tässä tapauksessa KHO kuitenkin katsoi, että rikollisuuden vakavuus ja hakijan aiheuttama uhka painoivat kokonaisharkinnassa enemmän kuin hänen Suomeen muodostamansa siteet.
Johtopäätökset
Ratkaisu selventää ensimmäistä kertaa korkeimman hallinto-oikeuden tasolla tilapäisen suojelun epäämisen edellytyksiä ja vahvistaa, että arvioinnissa on noudatettava sekä kansallisen lain että unionin oikeuden vaatimuksia.
Ratkaisun keskeisen sisällön voi tiivistää seuraavasti: Vakava rikollisuus voi oikeuttaa tilapäisen suojelun epäämiseen, mikäli kokonaisarvio osoittaa henkilön edelleen muodostavan todellisen vaaran yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Rikostuomio ei koskaan yksin riitä tällaisen johtopäätöksen tekemiseen. Viranomaisen on jokaisessa tapauksessa arvioitava henkilön nykyistä käyttäytymistä, rikollista toimintaa kokonaisuutena ja sen muodostamaa, tulevaisuuteen kohdistuva uhka.
