KHO 2026:11 – Muukalaispassin myöntämisen edellytykset ja henkilökohtaisen turvallisuuden merkitys ulkomaalaislain 134 §:n tulkinnassa 

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2026:11  arvioitiin kysymystä siitä, voitiinko pysyvällä oleskeluluvalla Suomessa asuvalle Turkin kansalaiselle myöntää muukalaispassi tilanteessa, jossa kansallisen passin hankkiminen olisi edellyttänyt matkustamista Turkkiin ja olisi hakijan mukaan altistanut hänet Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaiselle rikosoikeudelliselle menettelylle. Keskeinen oikeudellinen kysymys liittyi siihen, miten hakijan henkilökohtaiseen turvallisuuteen liittyviä väitteitä tulee arvioida hallintomenettelyssä.¹ 

Asia ratkaistiin täysilukuisessa kokoonpanossa äänin 10–1. Enemmistö mukaan henkilökohtaiseen turvallisuuteen liittyviä perusteita ei tule lähtökohtaisesti tutkia muukalaispassimenettelyssä, vaan ne kuuluvat kansainvälistä suojelua koskevan hakemusmenettelyn piiriin. Eri mieltä ollut oikeusneuvos puolestaan katsoi, että juuri hakijan henkilökohtaiset olosuhteet muodostivat ulkomaalaislain 134 §:ssä tarkoitetun erityisen syyn muukalaispassin myöntämiselle. 

Tapauksen tausta 

Muutoksenhakija oli Turkin kansalainen, joka oli asunut Suomessa pitkään pysyvän oleskeluluvan turvin. Hänen Turkin passinsa oli vanhentunut, ja hän haki maahanmuuttovirastolta (myöhemmin Migri) muukalaispassia ulkomaalaislain 134 §:n perusteella. Hakemus perustui siihen, että Turkin viranomaiset olivat ilmoittaneet hänen joutuvan matkustamaan Turkkiin uuden passin saamiseksi. Hakijan mukaan tällainen matkustaminen altistaisi hänet “ihmisoikeuksien vastaisille kohtuuttomille rikosoikeudellisille seuraamuksille“, jotka perustuivat Turkissa vireillä olleeseen presidentin kunnianloukkausta koskevaan rikosasiaan.

Hakija vetosi siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli ratkaisussaan Vedat Şorli v. Turkey katsonut Turkin rikoslain 299 artiklan soveltamisen rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattua sananvapautta. Hänen mukaansa olisi kohtuutonta edellyttää matkustamista valtioon, jossa häntä uhkasi ihmisoikeussopimuksen vastainen rikosoikeudellinen seuraamus.² Migri hylkäsi hakemuksen. Sen mukaan asiassa ei ollut osoitettu, ettei hakija voisi saada kansallista passia Turkin viranomaisilta, eikä henkilökohtaiseen turvallisuuteen liittyviä perusteita tutkita muukalaispassihakemuksen yhteydessä. Hallinto-oikeus päätyi ratkaisussaan samaan lopputulokseen.

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

KHO:n ratkaistavana oli kysymys siitä, voiko hakijan henkilökohtaiseen turvallisuuteen liittyvä vaara muodostaa ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitetun erityisen syyn muukalaispassin myöntämiselle vai kuuluuko tällaisen vaaran arviointi yksinomaan kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn. Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää ulkomaalaiselle, joka ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta, joka on kansalaisuudeton tai jonka osalta muukalaispassin myöntämiselle on muu erityinen syy.³ Lain sanamuoto jättää erityisen syyn sisällön avoimeksi, minkä vuoksi tulkinta on jäänyt pitkälti oikeuskäytännön varaan.

Hallituksen esityksessä erityisen syyn esimerkeiksi mainitaan ennen kaikkea tilanteet, joissa kotimaan olosuhteet tai hallinnollinen sekavuus vaikeuttavat kansallisen passin saamista. Esityksessä ei kuitenkaan suljeta pois sitä, että myös muut poikkeukselliset tilanteet voisivat täyttää erityisen syyn edellytyksen.⁴ Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan KHO 2011:28 todennut, että myös kohtuuttomat henkilökohtaiset olosuhteet voivat periaatteessa muodostaa lainkohdan tarkoittaman erityisen syyn. Samalla ratkaisu kuitenkin osoitti, ettei kaikki henkilökohtaiset vaikeudet johda muukalaispassin myöntämiseen.⁵

Korkeimman hallinto-oikeuden perustelut

Korkein hallinto-oikeuden perusteluissaan totesi, että ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy voi tietyissä tilanteissa perustua hakijan henkilökohtaisiin olosuhteisiin. Tuomioistuin viittasi nimenomaisesti aikaisempaan ratkaisukäytäntöön ratkaisun KHO 2011:28 osalta. Tämän ratkaisun mukaan hallituksen esityksessä mainittuja esimerkkejä erityisestä syystä ollut tarkoitettu tyhjentäviksi. Näin ollen myös kohtuuttomista olosuhteista johtuvat tilanteet voivat lähtökohtaisesti kuulua säännöksen soveltamisalaan. KHO kuitenkin täsmensi, ettei tästä seuraa, että kaikki henkilökohtaiseen turvallisuuteen liittyvät perusteet olisi arvioitava muukalaispassia koskevassa asiassa.  

Tuomioistuin katsoi, että silloin, kun hakija vetoaa siihen, ettei hän voi kääntyä kotimaansa viranomaisten puoleen henkilökohtaiseen turvallisuuteensa liittyvien syiden vuoksi, kysymys kuuluu lähtökohtaisesti kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn. Muukalaispassimenettelyn tarkoituksena ei ole ratkaista sitä, uhkaako hakijaa kotimaassaan vaino tai muu ihmisoikeusloukkaus, vaan arvioida matkustusasiakirjan myöntämisen edellytyksiä ulkomaalaislain 134 §:n perusteella.

Tulkinta perustuu myös lain esitöihin. Hallituksen esityksessä todetaan, että henkilökohtaiset syyt olla kääntymättä kotimaan viranomaisten puoleen liittyvät ensisijaisesti kansainvälisen suojelun järjestelmään, kun taas 134 §:n 1 momentin mukainen erityinen syy koskee tyypillisesti tilanteita, joissa passin saaminen estyy esimerkiksi kotimaan hallinnollisten olosuhteiden vuoksi.⁶ Tämän perusteella KHO katsoi, ettei hakijan perusteena käyttämä vaara joutua Turkissa rikosoikeudelliseen vastuuseen ollut sellainen erityinen syy, joka olisi tullut arvioitavaksi muukalaispassihakemuksen yhteydessä.

Eriävä mielipide korosti perus- ja ihmisoikeusmyönteistä tulkintalinjaa 

Ratkaisun mielenkiintoisuutta lisää oikeusneuvoksen laaja eriävä mielipide. Hän hyväksyi enemmistön tavoin sen, ettei hakija ollut osoittanut olevansa täysin estynyt saamasta kansallista passia. Hänen mukaansa ratkaisevaa oli kuitenkin se, millä edellytyksillä passi olisi ollut saatavissa.  

Oikeusneuvos katsoi asiassa tulleen toteennäytetyksi, että hakijan olisi tullut matkustaa Turkkiin, missä hän olisi suurella todennäköisyydellä joutunut rikosoikeudelliseen prosessiin presidentin kunnianloukkausta koskevan rikossäännöksen perusteella. Hän kiinnitti erityistä huomiota siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin oli ratkaisussaan Vedat Şorli v. Turkey katsonut Turkin rikoslain 299 artiklan soveltamisen rikkovan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa turvattua sananvapautta. Näin ollen hakijan kohtaama riski ei perustunut pelkästään hänen subjektiiviseen pelkoonsa, vaan kansainvälisessä oikeuskäytännössä tunnustettuun tilanteeseen ja ihmisoikeussopimuksen turvaamien oikeuksien toteutumatta jäämiseen.

Oikeusneuvos arvioi lisäksi, että olisi kohtuutonta edellyttää yli kaksikymmentä vuotta Suomessa pysyvällä oleskeluluvalla asuneen henkilön hakevan kansainvälistä suojelua yksinomaan saadakseen matkustusasiakirjan. Hänen mukaansa ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentti muodostaa itsenäisen oikeusperustan muukalaispassin myöntämiselle, eikä sen soveltaminen voi edellyttää, että hakija ensin käynnistää kokonaan toisen hallinnollisen prosessin.  

1. KHO:2026:11 | 27.2.2026 | Ennakkopäätökset | Korkein hallinto-oikeus | Finlex ↩︎
2. Vedat Şorli v. Turkey, no. 42048/19, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, 19.10.2021. ↩︎
3. Ulkomaalaislaki | 301/2004 | Lainsäädäntö | Finlex ↩︎
4. HE 28/2003 vp, s. 202. ↩︎
5. KHO:2011:82 | 28.9.2011 | Ennakkopäätökset | Korkein hallinto-oikeus | Finlex ↩︎
6. HE 28/2003 vp, s. 202; HE 166/2007 vp, s. 61. ↩︎